在現(xiàn)代工業(yè)化國(guó)家中，政府財(cái)政依靠大規(guī)模“賣(mài)地”支持，確實(shí)是中國(guó)特色，別無(wú)二家。

其他國(guó)家不是不賣(mài)，而是早就賣(mài)完了。

2008年國(guó)際金融危機(jī)后，四萬(wàn)億刺激把土地財(cái)政推向了新的高度。

和任何投資一樣，土地財(cái)政的真正風(fēng)險(xiǎn)在于投錯(cuò)項(xiàng)目、花錯(cuò)錢(qián)。

 2018年中國(guó)土地財(cái)政收入再創(chuàng)新高，達(dá)到了6.5萬(wàn)億元，這是個(gè)什么概念呢？看看另一個(gè)數(shù)據(jù)便知道了，同期地方一般公共預(yù)算收入約9.8萬(wàn)億元，也就是說(shuō)，2018年地方財(cái)政差不多2/3來(lái)自于土地財(cái)政。

但另一方面，土地財(cái)政也開(kāi)始“褪色”，在已經(jīng)公開(kāi)的2019年各省市地區(qū)的政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告中，超過(guò)半數(shù)的地方政府主動(dòng)調(diào)低了今年的土地財(cái)政收入計(jì)劃，以減輕財(cái)政收入對(duì)土地出讓的依賴(lài)程度。

由于房?jī)r(jià)問(wèn)題早已是社會(huì)輿論場(chǎng)上的博弈焦點(diǎn)，所以與之緊密相關(guān)的土地財(cái)政也是飽受詬病。

但是，土地財(cái)政是如何產(chǎn)生的、到底產(chǎn)生了哪些影響，需要冷靜、理性地進(jìn)行分析，而不是一味訴諸情緒化的討伐。

  中國(guó)特色  土地財(cái)政可以大致理解為源于土地相關(guān)的財(cái)政收益，包含了土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)。

在我國(guó)的土地財(cái)政中，大約2/3以上是土地出讓金，相關(guān)稅費(fèi)占比約1/3，而且大部分是交易環(huán)節(jié)產(chǎn)生的。

籠統(tǒng)說(shuō)是“賣(mài)地收益”也不為過(guò)。

在現(xiàn)代工業(yè)化國(guó)家中，政府財(cái)政依靠大規(guī)模“賣(mài)地”支持，確實(shí)是中國(guó)特色，別無(wú)二家。

其他國(guó)家不是不賣(mài)，而是早就賣(mài)完了。

比如英國(guó)政府大規(guī)模出售“王室地產(chǎn)”始于15世紀(jì)后期的都鐸王朝，斷斷續(xù)續(xù)到17世紀(jì)革命后進(jìn)入最后的高潮。

其他國(guó)家情況也類(lèi)似，在工業(yè)化進(jìn)程中已經(jīng)把可開(kāi)發(fā)的公地賣(mài)盡。

到20世紀(jì)還大量持有公地的工業(yè)化國(guó)家并不多，少數(shù)特例如加拿大、俄羅斯，雖然還有大量公地，但是受限于自然條件和人口密度，土地需求很有限。

而中國(guó)的情況不同，農(nóng)村土地是集體所有制為主，城市土地是國(guó)有制為主，政府實(shí)質(zhì)上掌握了全部土地資源。

這是土地財(cái)政出現(xiàn)的基礎(chǔ)——有地可賣(mài)。

1994年，中央政府實(shí)行分稅制改革，將稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分上劃，支出部分的事責(zé)下放。

由此，地方政府財(cái)政收入少、支出責(zé)任重的倒掛模式愈演愈烈。

到了 2004 年，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入約為 45% ，但財(cái)政支出卻占全國(guó)財(cái)政總支出的約 72% 。

“三農(nóng)”問(wèn)題激化、各級(jí)地方政府忙于“增收”、民生支出不足，引發(fā)大量社會(huì)問(wèn)題。

在此背景之下，作為分稅制后解決地方財(cái)政缺口的一種補(bǔ)救方案，土地財(cái)政正式開(kāi)啟，但起初并沒(méi)有引起太多關(guān)注，因?yàn)閺恼絺€(gè)人，都沒(méi)有意識(shí)到不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。

房地產(chǎn)市場(chǎng)剛出現(xiàn)時(shí)很長(zhǎng)一段時(shí)間不溫不火，包括上海這樣的一線城市也要以送戶(hù)口、零首付等措施去激勵(lì)買(mǎi)房。

那個(gè)時(shí)候，土地收益也十分有限——2000年上海財(cái)政收入1141億元，土地收益僅78億，占比不到7%。

遠(yuǎn)談不上土地財(cái)政依賴(lài)。

直到后來(lái)國(guó)企改革、取消福利分房，房子這才變得寶貴起來(lái)。

與此同時(shí)，城市化進(jìn)程加快，大規(guī)模的人口遷徙為新生的房地產(chǎn)市場(chǎng)提速。

現(xiàn)在傳得神乎其神的“溫州炒房團(tuán)”，最初不過(guò)是先富裕起來(lái)的外來(lái)人口在城市安家的置業(yè)行為。

  基建高潮  土地財(cái)政真正被激活，則是在大規(guī)模的基建開(kāi)啟之后。

受益于分稅制，中央財(cái)政收入大幅增加，這些錢(qián)大量進(jìn)入基建領(lǐng)域，其中很大一部分被用作支持重點(diǎn)城市的基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)。

一輪基建高潮過(guò)后，這些城市的環(huán)境和市政服務(wù)均得到巨大改善，土地隨之升值。

其后，土地資產(chǎn)再經(jīng)由房地產(chǎn)市場(chǎng)變現(xiàn)獲利，資金快速流回地方政府，再投入新一輪基礎(chǔ)建設(shè)。

由此形成了土地資產(chǎn)和政府財(cái)政緊密聯(lián)接的投資循環(huán)模式。

這一模式出現(xiàn)后，各地政府紛紛效仿，并且創(chuàng)新式發(fā)展出新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等變種，土地財(cái)政就此興起。

在筆者看來(lái)，土地財(cái)政并非如一些批評(píng)者所指責(zé)的那樣只惠及了房地產(chǎn)業(yè)。

因?yàn)橥恋厥找鏀U(kuò)大后，不僅填補(bǔ)了地方財(cái)政的缺口，還以政府補(bǔ)貼、稅收減免的方式流入企業(yè)，緩解了不少企業(yè)的稅負(fù)壓力，這在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城模式中尤為明顯。

此外，土地資產(chǎn)升值也讓不少企業(yè)得到了好處，土地和房子成為了他們生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)非常重要的一種優(yōu)質(zhì)抵押物。

當(dāng)然，擁有更多土地資產(chǎn)的地方政府更可以如此操作，于是金融系統(tǒng)的資金被源源不斷地吸納進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)體系。

2008年國(guó)際金融危機(jī)后，四萬(wàn)億刺激把土地財(cái)政推向了新的高度。

這輪大規(guī)模基建在國(guó)家層面是高鐵工程，在地方則是地鐵、輕軌等公共交通系統(tǒng)的大幅升級(jí)，土地紅利在更大范圍上被釋放。

遠(yuǎn)超GDP增速的貨幣發(fā)行量，一度引發(fā)國(guó)內(nèi)外對(duì)中國(guó)出現(xiàn)大規(guī)模通脹的擔(dān)心，但是實(shí)際上并沒(méi)有那么強(qiáng)烈的沖擊，原因就是大量超發(fā)的貨幣沉淀在了土地資產(chǎn)中。

當(dāng)然，這也引起了社會(huì)各界的憂(yōu)慮，土地財(cái)政占比這么高，未來(lái)會(huì)不會(huì)出大問(wèn)題？  找錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)  筆者發(fā)現(xiàn)，在近三年的土地財(cái)政依賴(lài)水平榜單上，名列三甲的是南京、合肥、杭州，均突破了100%，都是準(zhǔn)一線到強(qiáng)二線的水平，都處于一個(gè)高速發(fā)展階段。

這些地方伴隨著行政區(qū)劃的大幅調(diào)整，郊縣周邊城市化發(fā)展迅速，出現(xiàn)一輪基建投資高潮并不意外。

由此不難得出一個(gè)結(jié)論，土地財(cái)政依賴(lài)度和城市的成長(zhǎng)速度高度相關(guān)。

已經(jīng)進(jìn)入穩(wěn)定期的一線城市，土地財(cái)政正在淡出。

進(jìn)入衰退階段的城市也沒(méi)有多少土地財(cái)政可言。

處于高速發(fā)展階段的中心城市，土地財(cái)政規(guī)模大、依賴(lài)度高，還是集中基建投入的因素引起的。

但是，沒(méi)有人會(huì)認(rèn)為南京、杭州的經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大于沈陽(yáng)、馬鞍山吧？不能簡(jiǎn)單地把土地財(cái)政規(guī)模和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)劃上等號(hào)。

從這個(gè)角度講，當(dāng)前社會(huì)普遍對(duì)土地財(cái)政的憂(yōu)慮有過(guò)度之嫌，至少是找錯(cuò)了風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)。

土地財(cái)政源于政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)建設(shè)投資，和任何投資一樣，風(fēng)險(xiǎn)在于投錯(cuò)了項(xiàng)目、花錯(cuò)了錢(qián)。

基建投資于土地資產(chǎn)升值空間有限的地區(qū)，無(wú)論規(guī)模大小，都是錯(cuò)誤的。

一天兩班、乘客寥寥的高鐵線路、空空蕩蕩的新城、無(wú)人開(kāi)工的產(chǎn)業(yè)園，與這類(lèi)無(wú)效項(xiàng)目關(guān)聯(lián)的土地財(cái)政是危險(xiǎn)的，這種情況在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市更為普遍。

很多三線以下城市跟風(fēng)基建熱潮，大量工程倉(cāng)促上馬，土地變現(xiàn)失敗。

最后債留銀行，全民埋單。

這些地方，土地財(cái)政只是問(wèn)題的表相，真正的核心是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的平均主義，以行政手段把資源從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)行轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)，結(jié)果是落后的沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，發(fā)達(dá)的反倒受到拖累。

  沖高回落  中國(guó)的城市不僅數(shù)量龐大，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差甚遠(yuǎn)。

統(tǒng)計(jì)顯示，已經(jīng)有15個(gè)城市的人均GDP達(dá)到2萬(wàn)美元，接近發(fā)達(dá)國(guó)家，當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的城市也不在少數(shù)。

▲全國(guó)15個(gè)城市人均GDP超2萬(wàn)美元從城市生命周期而言，有的已經(jīng)進(jìn)入了成熟平穩(wěn)階段，有的還在高速發(fā)展，也不可否認(rèn)一部分城市已經(jīng)處于“夕陽(yáng)紅”。

這種局面下，以統(tǒng)一的管理模式、政策設(shè)計(jì)去規(guī)范各地城市的發(fā)展，是不可能完成的任務(wù)。

提高地方政府財(cái)政的自主性，明確投資的責(zé)任主體，勢(shì)在必行。

尤其是以下三條：首先，財(cái)權(quán)和事責(zé)要匹配，否則在地方財(cái)政不足的情況下，堵住土地財(cái)政的財(cái)政補(bǔ)充渠道，只會(huì)讓情況更為糟糕；其次，權(quán)責(zé)相當(dāng)，賦予地方政府財(cái)政自主空間的同時(shí)，也要讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

地方債也好，基建投資也罷，哪級(jí)政府作出投資決策，都要承擔(dān)相應(yīng)的后果；其三，中央政府對(duì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以民生基礎(chǔ)保障的用途為主，用作基礎(chǔ)建設(shè)投資應(yīng)慎之又慎。

至于“賣(mài)地”本身，沒(méi)有必要過(guò)于緊張。

很多人以為歐美發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有大規(guī)模出賣(mài)公地的土地財(cái)政，就認(rèn)為中國(guó)出現(xiàn)這一模式是不正常的。

他們不知道的是，人家在歷史上也賣(mài)地，到今天是無(wú)地可賣(mài)。

中國(guó)的工業(yè)化、城市化起步晚，政府還保有大量土地資產(chǎn)用以消化基建投資，這在某種程度來(lái)說(shuō)，何嘗不是一種機(jī)遇呢。

靠土地出讓收益在較短時(shí)間內(nèi)收回投資，和基建投資打來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以提升政府財(cái)稅收入，并無(wú)矛盾之處。

當(dāng)然，土地終究也有賣(mài)完的一天，而且真正良性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能全然寄望于賣(mài)地賣(mài)房，更何況由此催生的高房?jī)r(jià)，已經(jīng)成為壓在了民眾頭上的一座大山。

從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政沖高回落未必是一件壞事，或許只有連地都賣(mài)不動(dòng)了的時(shí)候，才能真正實(shí)現(xiàn)“房住不炒”吧！